Responsabilidad compartida en el acceso universal a la energía


Responsabilidad compartida en el acceso universal a la energía

A principios de octubre se ha celebrado en Málaga la 43ª Reunión Anual de la Sociedad Nuclear Española. Energía sin Fronteras -y otras organizaciones de la Mesa de Acceso Universal a la Energía, MAUE- participó en ella. Allí se presentó una ponencia preparada por Lucila Izquierdo, Presidenta de la Junta Directiva de Esf.

El acceso universal a la energía es un tema complejo y de relevancia global, requiere la participación de todos los actores capaces de aportar soluciones. En la ponencia se explica la complejidad de proporcionar un servicio eléctrico sostenible en las zonas rurales más aisladas y la necesidad de encontrar modelos adecuados de servicio que requieren la participación de diversos actores con objetivos e incentivos diferentes. Se presentan las conclusiones comunes de los debates mantenidos sobre el tema con diversas organizaciones en seminarios específicos, y en especial, en las conclusiones recogidas en varios documentos de Esf y de la Mesa de Acceso Universal a la Energía.

Por Lucila Izquierdo                                                           11 de octubre de 2017

  1. EL ACCESO UNIVERSAL A LA ENERGÍA EN LA AGENDA DEL DESARROLLO 2030 (AGENDA 2030).

Uno de los principales desafíos de la sociedad actual de cara al futuro, es resolver el reto planteado por el que fue denominado en 2012 por el Consejo Mundial de la Energía “El Trilema energético”; esto es, lograr al mismo tiempo, la seguridad del suministro, la sostenibilidad ambiental y la equidad energética, entendida ésta como “accesibilidad y asequibilidad de suministro energético para todos”.

 Trilemma-what-is-the-energy-trilemmaFigura 1. Gráfico del “El Trilema energético”. Fuente WEC (World Energy Council) 2012

La estrecha relación entre energía y desarrollo, fue reconocida en su día por Naciones Unidas entre los elementos esenciales para alcanzar los Objetivos de desarrollo del Milenio. Los servicios energéticos están presentes en la mayoría de las actividades humanas modernas La actual “Agenda 2030”, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015, propone 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Se trata de objetivos de carácter global para erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todos.

Por primera vez, no se trata de un plan para “los países en desarrollo”, sino para todos los países. La definición de los ODS y su integración en la Agenda para el Desarrollo 2030, deberá facilitar el alineamiento de las actuaciones de todos los actores implicados en el desarrollo sostenible de la humanidad. Así lo manifiesta el último de los ODS en número 17: “Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible”

ods-sdg-poster_-letter Figura 2. Tabla con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Fuente NNUU 2016

Dentro de esta lista, el Objetivo 7 es “Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos”. Para hacerlo realidad, se definen cinco metas, la primera de las cuales es “Garantizar el acceso universal a servicios energéticos asequibles, fiables, sostenibles y modernos”. El acceso de todos a una energía moderna y sostenible va a necesitar, ineludiblemente, del alineamiento de todos los actores. La mayoría de los organismos internacionales ya han alineado sus estrategias energéticas con el objetivo de lograr el acceso universal a la energía. Pero, ¿que entendemos por “acceso a la energía”? Acceso a la energía se define como “la capacidad de disponer de una energía: adecuada, disponible cuando se necesita, fiable, de buena calidad, asequible, legal, conveniente, saludable y segura, en todos los servicios que la requieren para usos domiciliarios, productivos y comunitarios”. Sin embargo, todavía es necesario llegar a un consenso global en lo que debemos considerar a efectos de contabilidad “acceso a la energía”, tanto en lo referente a las características del suministro, como a los servicios que reciben los usuarios; una definición insuficiente de este concepto puede llegar a desenfocar el problema y crear desigualdades sociales no deseadas. También es necesario consensuar lo que debemos entender como “Nivel mínimo aceptable de acceso a la energía”, lo que todavía no está logrado.

Actualmente, alrededor de 1.200 millones de personas no tienen acceso a la electricidad y más de 2.600 millones siguen cocinando con combustibles inadecuados y de forma poco eficiente, causando más de cuatro millones de muertes anuales y graves problemas medioambientales y sociales. La mayoría de los perjudicados por la falta de acceso a la electricidad o a energía moderna para cocinar son las mujeres y los niños. Geográficamente, las mayores dificultades se concentran en África y Asia, aunque no conviene olvidar la región más desigual, Latinoamérica, donde el acceso a la energía es un aspecto que limita la igualdad de oportunidades de los más necesitados. Lograr el acceso universal a la energía exige, pues, dos actuaciones diferentes, aumentar el acceso a la electricidad, e impulsar la utilización de formas modernas de cocinar. En este trabajo solo se contempla el acceso a la electricidad.

  1. EL ACCESO UNIVERSAL A LA ELECTRICIDAD. LA ELECTRIFICACIÓN RURAL

La mayor parte de la población mundial sin acceso a la electricidad está en zonas rurales.

electricity access 2014 - regional

Tabla 1. Acceso a la electricidad 2014. Fuente IEA, World Energy Outlook 2016 SOURCE: IEA, World Energy Outlook 2016 Electricity access in 2014 – Regional aggregates

Existen dos formas usuales de electrificación rural:

  • Electrificación por extensión de redes: Es la forma más utilizada. Está bien regulada, pero es difícil, en las condiciones actuales de mercado, su aplicación a las zonas más aisladas, pues supone altos costes de inversión – debido a la alta dispersión de los hogares en estas zonas- y baja capacidad de recuperación de la inversión, debido a la escasa capacidad de pago.
  • Electrificación descentralizada: Sistemas aislados de las redes normales de suministro. Las energías renovables lo permiten. La capacidad de la tecnología está demostrada, tanto mediante microrredes como con sistemas aislados domiciliarios, pero la gestión de la operación y mantenimiento del servicio presenta todavía barreras que dificultan su implantación. La dificultad es especialmente importante en las Comunidades Rurales Aisladas (CRA), donde se concentra la pobreza multidimensional y donde las formas más adecuadas para la provisión del servicio eléctrico son todavía poco atractivas para los distribuidores convencionales.
  1. LA ELECTRIFICACIÓN DE LAS COMUNIDADES RURALES AISLADAS

3.1. Características de las Comunidades Rurales Aisladas (CRA)

Las Comunidades Rurales Aisladas a las que nos referimos en este trabajo no son solamente comunidades pobres, sino que reúnen otras características específicas que las hacen muy complejas. En general, se trata de comunidades muy diferentes en cultura, experiencias y formas de vida, pero con elementos comunes:

  • Están ubicadas en zonas con orografía complicada y alta dispersión geográfica, con núcleos de población reducidos y distanciados entre sí, con escasas, y en muchos casos inexistentes, vías de comunicación, y situadas en muchas ocasiones, en zonas medioambientales valiosas, que requieren soluciones técnicas “ad hoc”.
  • Dependen de ciclos agrícolas que inducen bajos y discontinuos niveles de ingresos, muy sujetos a oscilaciones de precios. Generalmente, no son propietarios de las tierras, y en muchos casos, tienen asentamientos inestables e inciertos.
  • Suelen estar muy olvidadas de los órganos administrativos y no están bien consideradas en los planes de electrificación rural y de desarrollo. Tienen dificultad de acceso a suministros y servicios técnicos, dado su alejamiento de los centros administrativos y de aprovisionamiento. Todas tienen bajas perspectivas de crecimiento y organización económica, sin embargo, tienen cierto nivel de organización interna, en muchos sitios, muy arraigado.
  • Las demandas individuales de energía son, generalmente, muy bajas, condicionadas por el nivel de pobreza, pero tienen un gasto energético elevado en iluminación y comunicación en relación con sus escasos ingresos.
  • Mantienen un bajo nivel de formación, que en muchos casos alcanza el analfabetismo, y de capacitación técnica o de gestión. Hablan, frecuentemente, idiomas poco conocidos.

En todas ellas, la pobreza significa hambre, salud precaria, educación deficiente, y, sobre todo, escasas oportunidades para salir de esa situación. Es en estas comunidades donde la tecnología tiene un mayor recorrido y un mayor impacto para promover el desarrollo y el bienestar de los pueblos.

Las actuaciones en estas comunidades deben tener en cuenta estas situaciones con carácter general, pero también las características particulares de cada una de ellas, porque en todas las culturas existen formas específicas de convivencia y estructuras propias que, en la mayoría de los casos, están muy arraigadas y que es necesario considerar para lograr la verdadera apropiación de los proyectos por parte de los usuarios. En estas comunidades, las decisiones no deben ser tomadas de arriba abajo, sino que la propia comunidad debe tomar parte en ellas. La experiencia existente demuestra que, dadas las características de aislamiento de las áreas de actuación, implantar allí un servicio exige conocer a las comunidades con las que se trabaja, interactuar con sus miembros y alcanzar un modelo de colaboración que incluya la participación activa de los órganos locales.

3.2 Dificultades para la electrificación de las CRA.

Para las CRA, la gestión del servicio ofrecido es un problema complejo y la sostenibilidad temporal de los sistemas, es decir, el que permanezcan operativos durante toda la vida útil de las instalaciones – condición necesaria para el desarrollo social y económico de las zonas electrificadas- es un reto difícil de alcanzar. Las causas principales de fracaso y abandono se deben a: un uso de tecnologías renovables inadecuadas; modelos económicos no adaptados a las necesidades de las comunidades; aspectos sociales y culturales de las comunidades, o condiciones ambientales, que no se han considerado adecuadamente. El problema aparece tanto en las iniciativas para ofrecer servicio eléctrico domiciliario, como en las que abordan la electrificación de instalaciones comunitarias o de servicios públicos.

Los principales problemas identificados en la electrificación de CRA mediante sistemas de energías renovables aislados de la red general, son los siguientes:

  • La ausencia de modelos de negocio apropiados, y la falta de incentivos para apoyar la inversión inicial, y el necesario gasto de operación y mantenimiento.
  • El desconocimiento de las características sociológicas de las propias comunidades, incluso con ausencia de datos sobre su ubicación geográfica.
  • La inexistencia de normas regulatorias específicas para la electrificación descentralizada, que modifiquen o complementen el marco legal eléctrico vigente de los países, y den garantías de recuperación a la inversión privada, y sostenibilidad social y económica a los proyectos.
  • La escasa capacidad de las comunidades para participar en todo el proceso, desde la solicitud a ser incluidas en los planes de electrificación, hasta la colaboración en las tareas de gestión, provisión, y operación del suministro.

Estos problemas hacen difícil asegurar la sostenibilidad de los proyectos y, con ello, la implicación del sector privado en este tipo de suministro eléctrico. El negocio de las empresas energéticas convencionales suele ser completamente ajeno a las necesidades de las CRA.

Dos elementos son claves para asegurar la sostenibilidad de los servicios:

  1. a) Los modelos de gestión del servicio: se ha puesto de manifiesto la necesidad de definir modelos de provisión de servicio que aseguren que, una vez realizado el esfuerzo inversor inicial, se sigue prestando el mantenimiento o la ayuda necesarios para consolidar el servicio eléctrico ofrecido, que pueda impulsar el desarrollo de las zonas. Asegurar la existencia de ese apoyo, implica un compromiso en el tiempo de alguna entidad, y, por ende, la necesidad de que existan las condiciones para una sostenibilidad económica clara que motive la estabilidad de esta entidad.
  2. b) Los modelos de financiación. Se ha constatado que:

 El coste de extender la electrificación a las CRA es mayor que su capacidad de pago. Es decir, que el libre mercado no facilita un acceso universal y equitativo a la electricidad, y por tanto, va a ser necesario el uso de subsidios u otras formas de financiación para compensar el diferencial entre el mayor coste y la capacidad de pago.  Deberán encontrarse soluciones específicas para cada caso

 Que las personas de estas comunidades pagan un elevado coste por la energía que necesitan utilizando sistemas alternativos (velas, pilas, queroseno), proporcionalmente superior al de los suministrados por la red eléctrica.

Para cualquier modelo de gestión, es necesario encontrar mecanismos de financiación adecuados para que, bien los usuarios puedan hacer frente a la compra de los sistemas que existen en el mercado, bien para que la cuota a pagar por el servicio que les sea ofrecido por un suministrador externo, sea inferior a su capacidad de pago y, siempre que sea posible, equivalente al que pagan los suministrados por la red. Pero la financiación de las iniciativas de electrificación aislada tiene dificultades, al ser iniciativas pequeñas y atomizadas, con costes de transacción elevados. Es necesario encontrar la forma de superar esta situación, por ejemplo, con mecanismos de agrupación de la demanda que incrementen el volumen de financiación.

  1. UNA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA

 El desafío que representa la electrificación de las CRA es de tal magnitud que no puede abordarse seriamente sin la contribución de capital privado y cofinanciación pública adecuada. El reto es definir modelos de servicio diferentes y diseñar las condiciones que permitan afrontar las inversiones y los gastos de mantenimiento y operación necesarios dentro de las posibilidades económicas de los usuarios y de los niveles de rentabilidad suficientes para el sector privado.

Es imprescindible definir los elementos del contexto necesarios para que las soluciones adoptadas puedan mantenerse y crecer en el tiempo. En primer lugar, una adecuada planificación energética a medio y largo plazo, y una adecuada coordinación con otras políticas públicas. La coordinación entre diferentes políticas públicas será necesaria también para promover el desarrollo de emprendedores locales capacitados, de forma que la energía suministrada sea realmente un verdadero motor de desarrollo local En segundo lugar,  el desarrollo de mecanismos de financiación adecuados, tanto en términos de desarrollo de infraestructura (ayudas a la instalación) como en la sostenibilidad de los modelos de negocio, que requieren estructuras tarifarias y de subsidios a largo plazo de forma similar a las que existen en los sistemas eléctricos de todo el mundo entre zonas rurales y urbanas.

Es evidente la relevancia de las acciones a nivel político, pero es necesario también aunar y coordinar la colaboración de todos los actores  para lograr el éxito de las intervenciones En general, la viabilidad de las soluciones de electrificación descentralizada con energías renovables para CRA, por su carácter multidimensional, requiere la actuación integrada de diferentes agentes sociales: Gobiernos, Entes Reguladores, Empresas, Organismos Financiadores y de Cooperación, Sociedad Civil, y sobre todo, de las propias comunidades afectadas. Para ello, en el tratamiento y desarrollo de las acciones destinadas a la electrificación descentralizada de las CRA, Estado, gobiernos e instituciones públicas y privadas deben actuar de forma coordinada y debidamente regulada

  • La actuación institucional

 La Administración Central debe hacer la planificación general, en la que deberá incluirse, específicamente, la electrificación de las zonas más aisladas, La electrificación de las CRA exige una especial consideración en los marcos regulatorios nacionales, de forma que se desarrollen y garanticen las correctas actuaciones de los diferentes agentes intervinientes. La aplicación de tecnologías descentralizadas requiere también, generalmente, de soluciones descentralizadas – usualmente, la implicación de pequeñas y medianas empresas y de gobiernos y comunidades locales- necesitando, consecuentemente, un diseño institucional específico y “facilitador”. Asimismo, el Estado debe promocionar la participación público- privada potenciando las diversas formas de intervención de los diferentes actores: empresas, organismos de cooperación, instituciones públicas centralizadas y locales (municipalidades, por ejemplo).

Las administraciones locales son claves en la electrificación de las comunidades rurales aisladas. Es pues especialmente relevante el fortalecimiento de las administraciones locales, en las que se asienta el mayor apoyo a las capacidades locales necesarias para la sostenibilidad de los servicios. Otras Instituciones y organizaciones deben actuar de forma armonizada y alineada con el marco general instituido para el desarrollo de cada zona

  • La intervención privada

El rol del sector privado es un elemento clave en la universalización del acceso a la electricidad. Lo justifican argumentos tales como: la insuficiencia de fondos públicos, la necesidad de utilización de capacidades técnicas especializadas, el aseguramiento de la gestión sostenible del servicio, la propia necesidad de los países en desarrollo de acceder a los mercados y la creciente internacionalización y/o deslocalización de las empresas y su subsiguiente capacidad de intervención en los países en los que se asientan. Para fomentar la participación de las empresas en este tipo de negocios es necesario dar solución a los principales obstáculos que pueden inhibir su interés. Es obvio que la primera necesidad es establecer un marco legal en el que se adopten las medidas de carácter institucional, normativo, económico y social que incentiven el acceso a la electricidad.  

Actualmente, se están consolidando nuevos modelos de negocio, más adecuados a la electrificación de las zonas más aisladas, que están despertando el interés de las empresas eléctricas más convencionales. En la mayoría de ellos la colaboración con un emprendedor local se manifiesta como imprescindible. Existen, y cada vez más, emprendedores locales dispuestos a realizar una gestión más próxima a las comunidades que necesitan ser apoyadas. Es necesario crear un entorno de emprendimiento energético nacional o regional, que facilite la creación y sostenibilidad de las iniciativas de los emprendedores locales y que sirva de intercambio de experiencias y de coordinación de actuaciones

  • El rol de la innovación

En la actualidad está teniendo lugar un importante proceso de innovación en los temas de carácter técnico, social, económico y medioambiental relativos al desarrollo de las zonas rurales aisladas. La investigación necesaria para avanzar en este proceso de innovación se considera de primer interés. Se requiere mayor innovación en modelos de negocio sostenibles, en equipos sencillos y medioambientalmente amigables en dispositivos eléctricos y electrónicos de muy alta eficiencia, en modalidades de financiación adecuadas, y en nuevas formas de pago y de gestión de la demanda.

El papel de las universidades y de los centros de investigación está siendo crucial en este desarrollo. Afortunadamente, el reto del acceso universal a la energía ha calado de lleno en la agenda de actuaciones de las principales universidades del mundo.

  • El papel de la cooperación

 Los países más afectados por la falta de acceso a la energía suelen carecer de recursos económicos o de capacidades técnicas y de gestión suficientes para hacer frente, por sí solos, a esta situación, y necesitan del apoyo internacional. El rol de la cooperación tiene aquí un papel relevante con el fin de definir una estructura institucional capaz de entender el problema y ayudar a definir soluciones.

El documento “The future we want” de la conferencia Rio +20 reconoce “el papel crítico que la energía juega en el proceso de desarrollo” y la necesidad de lograr un partenariado global para abordar los retos ambientales y socioeconómicos que presenta el acceso universal a una energía sostenible.

El ODS 17 incluye la meta de “alentar y promover la constitución de alianzas eficaces en las esferas pública, público-privada y de la sociedad civil, aprovechando la experiencia y las estrategias de obtención de recursos de las asociaciones”.

En el Objetivo 7 de los ODS, junto a la meta de alcanzar el acceso universal a la energía, se definen otras dos metas que tienen muy en cuenta la necesidad del apoyo de la cooperación: “Cooperación internacional para facilitar el acceso a investigación y tecnología en energías limpias” e “Infraestructura y tecnología para proveer servicios energéticos modernos y sostenibles para todos en los países en desarrollo”. Estas dos metas deben alinear los mayores esfuerzos de la cooperación internacional.

Las alianzas público-privadas se han demostrado modelos adecuados para articular la colaboración de todos los actores con el fin de aunar esfuerzos y conseguir resultados. En el entorno de la cooperación se han puesto en práctica nuevos modelos de alianzas público privadas, las denominadas “alianzas multi-actor”, basadas en el compromiso común de múltiples actores (gobiernos, comunidades, empresas privadas, bancos de desarrollo, ONGD, instituciones de microcréditos y crowdfunding, etc.) y basadas en un marco institucional fiable, un enfoque técnico adecuado y un modelo de negocio sostenible. Se desarrollan especialmente para proveer de servicios básicos a aquellas comunidades que no suelen entrar en las alianzas público privadas convencionales por el riesgo que entrañan los proyectos. En ellas se consideran también participantes en el negocio las personas que reciben el servicio. La participación de las ONGD u otras organizaciones de la sociedad civil es esencial para asegurar la sostenibilidad del servicio ofrecido.

MESA DE ACCESO UNIVERSAL A LA ENERGÍA (MAUE)

Creada en junio de 2014 con el objetivo trabajar conjuntamente en la promoción del acceso universal a la energía, es un ejemplo de la Alianza público-privada para abordar esta problemática. Está integrada por organizaciones españolas con experiencia en el ámbito de Energía y Desarrollo, de los sectores académicos, profesional, empresarial y ONGD. 

Sus planteamientos y acciones se focalizan en las CRA, donde se concentra la pobreza y la falta de servicios básicos (pobreza multidimensional). Su objetivo de acceso universal a la energía engloba:

 Energía eléctrica: fiable, de calidad, conforme a las necesidades esenciales y capacidades de cada comunidad, coste asumible y sostenible

 Energía térmica para cocinado y calentamiento: cocinas que, aunque utilicen combustibles sólidos, eviten la contaminación del hogar, que se requiera menos de 30 minutos al día para la obtención de combustible.

Sus propuestas:

  • Centrar prioritariamente las actividades de Cooperación Internacional en el Acceso Universal a la Energía de las Comunidades Rurales Aisladas.
  • Identificar posibles sinergias entre el Acceso Universal a la Energía y otros temas prioritarios (como agua, educación, salud, pobreza, TIC o agricultura).
  • Fomentar soluciones que planteen un enfoque de servicio, en el que se preste un interés explícito a la sostenibilidad (económica, social y ambiental) y asequibilidad.
  • Contribuir al fortalecimiento de los elementos del contexto necesarios (políticas públicas, planificación energética, financiación, infraestructura, modelos de negocio).
  • Apoyar la innovación y el desarrollo de nuevas tecnologías y de nuevos modelos organizativos.
  • Incentivar el desarrollo de soluciones multi-actor.
  • Contribuir al desarrollo de una plataforma ágil para la colaboración entre profesionales y organizaciones del sector en el ámbito latinoamericano.

REFERENCIAS

  • “El acceso Universal a la energía. La electrificación rural aislada. Visión en Latinoamérica” CNMC (España), AECID (Cooperación Española) ARIAE, MAUE. Julio 2017. (Contenido del Seminario celebrado en el Centro de Formación de la Cooperación Española (AECID) Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), 8 al 10 de junio de 2016) Varios autores
  • “World Energy Outlook 2016”. IEA
  • “Partnerships for Universal Access to Modern Energy Services”. Nueva York: United Nations publications. United Nations Regional Commission 2013
  • “Alianzas para la innovación en el acceso a Servicios básicos”. Leda Stott y colaboradores. Centro de Innovación en Tecnología para el desarrollo humano (Itd UPM). Fondo Multilateral de Inversiones Grupo BID (FOMIN/BID). Setiembre 2014
  • “Tecnologías para el Desarrollo Humano de las comunidades rurales aisladas”. Real Academia de Ingeniería de España. Varios autores 2011
  • Publicaciones de la Mesa del Acceso Universal a la Energía (MAUE) 2017 (www.accesoenergia.es)
CC BY-NC-SA
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