El sector privado en el desarrollo – Voces críticas


Pacto Mundial

Imagen: Pacto Mundial

Soy partidario de la participación del sector privado en el desarrollo -y de las actuaciones de cooperación al desarrollo en el sector privado-, porque pienso que es bueno que todos los actores estén implicados y creo que el desarrollo se produce tanto en el ámbito público como en el privado. Eso incluye, desde luego, las “Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo” (APPD).

Pero hay visiones críticas al respecto. Esas son las que traigo hoy aquí a este blog. Dejando de lado algunas proclamas y titulares simplificadores, las posturas que recojo me parece que tienen fundamento, aunque no esté de acuerdo con algunas de sus recomendaciones.

Proceden, fundamentalmente, de algunas ONG grandes y agrupaciones de ONG que hacen campañas de sensibilización e influencia al respecto. Fundamentalmente, de Eurodad. Pero también del Tribunal de Cuentas Europeo.

Conviene señalar que la mayoría de estos artículos se refieren a las Alianzas Público-Privadas “en general” (APP=PPP), no específicamente a las Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo” (APPD).

Los argumentos más habituales de estas voces críticas son:

-La participación del sector privado en las actividades de cooperación al desarrollo empuja a tomar más en cuenta los intereses privados que los generales.

-Las APP suelen llevar el agua al molino de los intereses de las empresas.

-Potenciar el desarrollo del sector privado en los países en desarrollo favorece a los más ricos y poderosos de esos países.

-La financiación mixta (“blended finance”: mezcla de créditos y de subvenciones a fondo perdido) lo que hace es reducir el riesgo de quienes dan créditos -quienes tienen dinero- a costa de recursos de todos, públicos.

Por José Luis Trimiño                                                           26 de diciembre de 2018


1-En octubre, Eurodad publicó un documento particularmente relevante: History RePPPeated – How public private partnerships are failing.

 “History RePPPeated” empieza por definir las APP como acuerdos contractuales a largo plazo en los cuales el sector privado proporciona infraestructuras y servicios que tradicionalmente proveía el sector público (hospitales, escuelas, carreteras, agua y saneamiento…).

Señala que cada vez se proclama más que las APPD constituyen “la” solución a la falta de fondos[1] para alcanzar los ODS. Hay interés en movilizar la financiación privada. Las instituciones públicas de desarrollo están promoviendo cambios en los marcos regulatorios de los países -en particular, los países en desarrollo- para facilitar las APPD y dar asesoramiento y financiación a proyectos ejecutados a través de APPD. Considera que muchos proyectos se realizan mediante APPD simplemente para escamotear limitaciones fiscales o retrasar el registro de costes fiscales (Es frecuente que las APP se registren como partidas fuera de balance).

El documento analiza 10 proyectos ejecutados mediante APP en distintos países, en desarrollo y desarrollados: Colombia, Francia, India, Indonesia, Lesoto, Liberia, Perú, España (el proyecto “Castor”) y Suecia. Reconoce que no se pueden generalizar las conclusiones, pero resalta que:

-Todos los proyectos acabaron suponiendo un coste muy elevado para el erario público y mucho riesgo para el sector público.

-En todos los casos los riesgos eran mayores para el estado que para las empresas implicadas: cuando las cosas iban mal se requería al sector público que asumiera los costes.

-En cinco casos hubo un impacto negativo para los pobres y contribuyeron a ampliar la brecha entre ricos y pobres.

-En tres, hubo daños sociales o medioambientales importantes. En algunos casos, por mala planificación o controles insuficientes.

-En 9 proyectos faltó transparencia y/o no se consultó debidamente a las comunidades afectadas; a veces no se publicaron detalles de los contratos.

-Todos los casos muestran que la negociación e implementación de las APP eran complicadas y exigían capacidades específicas de los funcionarios públicos para negociar, que muchas veces no tenían.

-Tres contratos tuvieron que anularse por fallos evidentes; sobre todo, de controles para identificar posibles impactos del proyecto.

Recomienda a las instituciones públicas (internacionales y nacionales):

-Dejar de promover y de incentivar las APP para la financiación de infraestructuras y reconocer los importantes riesgos que conllevan.

-Dar apoyo a los países para encontrar el método mejor para financiar los servicios públicos en infraestructuras; métodos responsables, transparentes, sostenibles ambiental y fiscalmente y estén alineados con los derechos humanos[2]. Dar prioridad al aumento de la recaudación impositiva.

-Antes de acometer grandes infraestructuras o servicios, asegurar que haya una gobernanza democrática y sólida. Ello requiere consulta a, información y participación de la sociedad civil.

-Que hay estándares rigurosos de transparencia; en particular, respecto al uso de fondos públicos. La contabilidad nacional tiene que incluir el valor contractual de las APPD y sus implicaciones fiscales a largo plazo.

2-La Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, UNECE, está elaborando unas normas y estándares internacionales sobre las APP. Ya hay algunas disponibles.

Pero hay críticas sobre el proceso. En noviembre, Public Services International (PSI) publicó: Conflict of interest: how corporations that profit from privatisation are helping write UN standards on PPPs – Briefing by Public Services International to UNECE Working Party on PPPs, November, 2018.

En ese informe a UNECE, PSI critica que el equipo de expertos que asesora a UNECE conste, sobre todo, de representantes del sector privado (190 de 360). Señala que 30 de ellos proceden de empresas que aparecen en informes sobre ocultación fiscal (Papeles de Panamá, Papeles del Paraíso, Bahamas Leaks, LuxLeaks…). Resalta, en particular, la presencia de expertos de Serco y de PriceWaterhouseCoopers.

También critica al Business Advisory Board, constituido por representantes de empresas. PSI considera que están para aprovecharse del auge de las APP.

El informe considera que muchos países promueven las APP y las privatizaciones en países en desarrollo por interés en sus propias empresas. Pide que, en vez de promover la privatización, la ONU trabaje para detener la evasión y elusión fiscales de las empresas. Afirma -un poco demagógicamente, creo yo- que hay financiación pública suficiente para servicios e infraestructuras de propiedad pública, pero que se está desviando de las escuelas y hospitales hacia los paraísos fiscales. Pone en comparación los volúmenes de fondos destinados a la ayuda oficial al desarrollo con los flujos financieros ilícitos.

Considera anómalo -a primera vista, con fundamento- que sea un organismo de ámbito europeo, UNECE, el que esté elaborando esta norma. Sostiene que estos estándares internacionales deben ser adoptados en foros mundiales, democráticos e inclusivos, con todos los países presentes; y con participación importante de la sociedad civil.

3-Por otro lado, el pasado mes de marzo, el Tribunal de Cuentas Europeo[3] (TCE) hizo público el informe “Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits.

Entre 2000 y 2014, la UE destinó 5.600 Mio€ a 84 proyectos de APP, cuyo coste total fue de 29.200 Mio€. Los auditores del TCE evaluaron 12 APP cofinanciadas por la UE en Francia, Grecia, Irlanda y España, en los sectores del transporte por carretera y las tecnologías de la información y comunicación, cuyo coste total fue de 9.600 Mio€ y la aportación de la UE, de 2.200 Mio€.

El informe admite que las APP tienen potencial para conseguir que la implementación sea más rápida y para realizar un mantenimiento adecuado. De hecho, en general, las APP auditadas posibilitaron que los poderes públicos se dotaran de infraestructuras grandes de manera relativamente rápida y bastante expeditiva. Pero considera que los proyectos auditados no siempre se gestionaron eficazmente y no tuvieron una buena relación calidad-precio. Con frecuencia, los beneficios potenciales no se consiguieron, por retrasos, aumento de costes o infrautilización, lo que llevó a gastar de manera ineficaz 1.500 Mio€ (de los cuales, 400 Mio€ de fondos de la UE). Causas: 1) no hacer todos los estudios y análisis necesarios, 2) enfoques pre-orientados hacia las APP, sin análisis comparativo de alternativas y 3) los marcos institucionales y legales. El TCE considera que solo unos pocos Estados Miembros de la UE tienen una experiencia y conocimientos sólidos en implementar APP. Por todo ello, juzga que hay un riesgo alto de que las APP no contribuyan de la manera esperada a implementar una gran parte de los fondos de la UE mediante financiaciones mixtas que incluyan APP.

El informe recomienda, a la Comisión y a los Estados miembros:

-No promover un uso intensivo y generalizado de las APP hasta que se aborden los problemas detectados.

-Mitigar las consecuencias financieras que los retrasos y renegociaciones tienen sobre el coste asumido por los socios públicos.

-Realizar análisis comparativos serios sobre las opciones de contratación.

-Asegurar que los entes públicos tienen la capacidad administrativa necesaria. Fijar estrategias claras sobre las APP a ejecutar cofinanciadas por la UE.

-Justificar la opción de las APP mediante consideraciones de calidad-precio y mejorar el marco a ese respecto.

4-El 26 de noviembre, Eurodad organizó en el Parlamento Europeo una discusión sobre las APP: A critical view on Public – Private Partnerships” y “Politicians and civil society debate the failure of public private partnerships (PPPs) and the implications for the SDGs. Se enmarcaba en las discusiones sobre el próximo marco financiero plurianual de la UE, en las que uno de los temas que se debaten es el del papel del sector privado en la provisión de servicios e infraestructuras, tanto en Europa como en otros países.

Enrique Guerrero, miembro del Parlamento Europeo y de su Comité de Desarrollo, fue el anfitrión del acto. En él se presentaron dos informes:

“History RePPPeated”, de Eurodad, ya citado.

“Public Private Partnerships and concessions in Southeast Europe: Can infrastructures be improved without increasing public debt?”, de los grupos de seguimiento de la financiación pública en los Balcanes.

También se hizo referencia al informe del Tribunal de Cuentas Europeo que hemos mencionado.

Enrique Guerrero ha publicado un artículo sobre ello en The Parliament Magazine”: “The Problem with Public-Private Partnerships and the role of the EU. En él han colaborado Cecilia Gondard (Eurodad) y Zvedzan Kalamar (CEKOR). Considera que las APPD constituyen una tendencia muy preocupante y destaca que suponen un riesgo mucho mayor para los estados que para las empresas implicadas.

Retoma muchos de los argumentos del informe de Eurodad expuestos más arriba. Considera que las APP suelen suponer costes y riesgos altos para el sector público, son muy complejas y tienden a ser poco transparentes.

Hace un llamamiento a las instituciones de la UE, los bancos públicos de desarrollo y los Estados miembros de la UE para que, antes de decidirse por una APP, evalúen todas las opciones y mecanismos de financiación. Recuerda al papel del Parlamento Europeo en supervisar el trabajo de las instituciones de la UE y pide a todos los actores el asegurar que se da la prioridad a las necesidades de los ciudadanos, no a las de las grandes empresas.

5-Finalmente, voy a referirme al artículo Next EU aid budget – less private finance tools, please, de Isabelle Brachet, de ActionAid, publicado en el EU Observer y que he visto en Devex.

Se refiere a las negociaciones -actualmente en curso- sobre el próximo marco financiero plurianual (2021-2027) de la UE y, en particular, las asignaciones para cooperación al desarrollo y para los países vecinos de la UE. Apunta que uno de los puntos de discusión importantes es la manera cómo la UE va a apoyar al sector privado.

Brachet afirma que los gobiernos europeos suelen intentar dar más ayudas a las empresas para estimularlas a invertir en países en desarrollo, argumentando que generan situaciones de “todos ganan”. Y que persiste mucho volumen de “ayuda ligada”[4], lo que supone perder la oportunidad de utilizar suministros -¿y procedimientos?- locales, lo que fomentaría el desarrollo económico local. Estima que, si se utiliza la ayuda al desarrollo para subvencionar a empresas privadas, debería enfocarse primordialmente en actores económicos locales, modelos de negocio inclusivos (cooperativas, empresas sociales…), para que los beneficios se queden en el país y sean repartidos de manera justa. Y que, si se subvenciona a empresas europeas, tiene que haber muchas salvaguardas.

Se muestra de acuerdo con el artículo After new commitments on untying aid, now it’s time for action, de Polly Meeks, publicado originalmente en Public Finance International. En él se hace referencia a las negociaciones del CAD de la OCDE sobre el desligar la ayuda oficial al desarrollo[5] y el cómo contabilizar los instrumentos de apoyo al sector privado.

En esa línea, Isabelle Brachet considera que la ayuda al desarrollo debe servir para reducir las desigualdades, no para exacerbarlas. Defiende mecanismos como el apoyo político, técnico y financiero a organizaciones de trabajadores, campesinos y derechos de la mujer, el dar apoyo a servicios públicos accesibles a todos y utilizar los recursos públicos de la manera más eficaz.

Termina recomendando a los países europeos:

-Luchar contra la elusión fiscal de las empresas europeas.

-Dejar de obsesionarse por el crecimiento del PNB; focalizarse en el bienestar de la gente.

-Acabar con el “fetichismo” del crecimiento y la liberalización del comercio-

-Regular las actividades de empresas e inversores europeos en países en desarrollo.

-Asegurarse de que la cooperación al desarrollo de la UE contribuye de modo eficaz a reducir la pobreza y las desigualdades y a los derechos humanos.

CC BY-NC-SA

[1] Yo creo que desde la Conferencia de Addis Abeba sobre Financiación del Desarrollo, en 2015, ya está claro que el desarrollo requiere fuentes de financiación múltiples, públicas y privadas, de entre las cuales la “Ayuda Oficial al Desarrollo” (AOD) constituye solo una de ellas, no la mayor en términos cuantitativos, aunque sí particularmente relevante por su especificidad y su efecto catalizador.
[2] En esto, casi todos estaremos de acuerdo, pero ¿cómo encontrar esos métodos?
[3] Es una institución de la Unión Europea que audita al máximo nivel las actividades de la UE, más allá de los órganos de auditoría interna de cada una de las instituciones (Comisión, Banco Europeo de Inversiones, etc.)
[4] “Tied aid”: ayuda al desarrollo condicionada a que sea utilizada para adquirir bienes o servicios procedentes del país donante.
[5] No trato esto aquí para no hacer la entrada demasiado larga -ya lo es. Artículos al respecto: “Provisional Reporting Arrangements for Private Sector Instruments”, “Aid for the private sector: continued controversy on ODA rules”, “OECD-DAC members unable to reach a consensus on private sector instruments”, “OECD fails to agree strict rules on development aid investments in the private sector – Oxfam and Eurodad reaction”.
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